什么是煤炭行业的“新常态”

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本文由 马后炮化工论坛转载自互联网
近段时间，出自习近平总书记之口的“新常态”无疑是经济领域中关注度最高的词汇之一。按笔者的理解，经济增长由高速增长转向中高速增长是“新常态”的最基本特征。正因为中国经济进入了“新常态”，于是煤炭行业的外部环境也发生了重大变化，其主要特征便是需求增长显著放缓。根据国家统计局数据测算，加入世贸组织前5年，即2002年～2006年，我国煤炭消费年均增速高达12.4%；全球金融危机爆发前后的2007年～2011年煤炭消费虽有所放缓，但年均增速仍达到5.3%；而2012年和2013年，我国煤炭消费量仅分别增长1.2%和2.7%，增长放缓异常明显。

一方面，煤炭需求增长明显放缓，另一方面，由于前期新建和资源整合改扩建矿井较多，近两年煤炭产能依然保持较快增长，因此，煤炭供需严重失衡，进入了一个剧烈调整期——库存长期高企、煤价不断下滑，行业亏损面持续扩大。中国煤炭工业协会称，其调研结果显示，目前煤炭行业亏损面已经达到70%左右（调研对象可能主要是国有大型企业）。另据国家统计局数据显示，今年1～8月份煤炭开采和洗选业亏损面达到29.5%，较1～7月份上升0.5个百分点，较去年同期上升4.1个百分点，创下2002年以来同期新高。对于一个正常运行的行业来讲，行业亏损面不断扩大，甚至大型企业亏损面达到70%左右，绝对不应该是常态，更别提是“新常态”。但令人担心的是，即便如此，目前尚看不到煤炭行业回归常态的迹象。

行政干预仍是政府看家本事

众所周知，中国在国际市场上的最大诉求，就是要求各国承认中国的完全市场经济地位。既然是市场经济国家，当煤炭需求增长显著放缓时，竞争机制、价格机制、供求机制等市场机制也应该会发挥作用。也就是说，价格下跌，部分不具竞争力的企业退出市场，继而产能收缩，煤炭供求达到新的均衡状态，煤炭市场进入“新常态”。

而中国的煤炭市场是，煤价确实出现了大幅下跌，但并未使不具竞争力的企业大量退出市场，产能并未得到有效收缩。

市场机制之所以未能在煤炭市场中发挥应有的作用，原因主要有两点：一是国有企业退出机制不完善，二是政府的市场干预太强。煤炭是一个国有企业占主导地位的行业。虽然煤炭工业协会调研结果显示煤炭行业亏损面已经达到70%左右，上半年山西省的7大省属煤炭企业集团也有4家出现了整体亏损，但因为都是国企，所以关闭矿井的现象鲜有出现。而各级政府不是尊重市场机制，反而逆机制而动，想尽办法帮助这些企业脱困。政府帮助企业脱困的办法就是加强市场干预。从遏制煤矿超能力生产、规范企业生产行为，到出台《商品煤质量管理办法》，再到要求大型发电集团减少煤炭进口和恢复煤炭进口暂定关税，有关部门不断通过行政手段努力平衡国内煤炭市场供应。

暂时看来，政府干预煤炭市场的一系列政策措施似乎产生了一定效果。就在10月8日有关部门宣布恢复煤炭进口暂定关税的同时，煤炭龙头神华集团宣布将各煤种价格普遍上调15元/吨，煤炭市场似乎就要绝地反击。但煤炭市场真能够从此摆脱颓势？相信许多人都会给出否定答案。因为在政府干预下，许多数据会变得失真，而矛盾的主要方面——产能过剩问题并未得到根本解决，煤炭供求并未真正达到新的均衡。

比如，有关部门要求煤矿要按照登记的生产能力组织生产，但是有的煤矿实际生产能力达到了800万吨，而其登记生产能力却只有200万吨；有的企业实际生产能力超过2000万吨，登记生产能力也只有1000万吨。要求这些企业按照登记生产能力生产只能使其生产效率降低、生产成本提高。本来盈利的煤矿在政府干预下，反而可能因单位成本提高出现亏损。出于契合政策要求和企业自身利益两方面考虑，估计这种煤矿按照核定能力生产的规定只是短期之策，在煤炭市场略微好转之后，产能或会很快恢复。

此外，有关部门还要求所有未核准但已建成的煤矿不得生产。新建矿井动辄投入数十亿，生产成本又较老矿井具备一定优势，即便暂时没能得到核准，但这种代表先进生产力的矿井建成后长期搁置无论如何都说不过去，这部分产能终究还是要释放的。至于要求发电集团减少煤炭进口、恢复煤炭进口暂定关税等手段对于遏制煤炭进口能起到多大作用，笔者从来不抱太大希望。进口煤市场是一个高度开放的市场。

只要进口煤相对于国产煤有价格优势，即便部分国有大型电厂进口量减少了，其他贸易商和用煤企业还是会补上来。中国煤炭进口量占国际煤炭贸易总量的比重早已超过25%，在国际市场煤炭供求宽松的背景下，中国恢复进口暂定关税导致进口煤成本提高之后，国际煤价可能会被迫进一步下跌，抵御煤炭进口的努力将大打折扣。

更进一步讲，政府政策只是暂时压制了部分产能的释放，煤炭市场供求并未真正重新趋于均衡，煤炭行业处境并未得到切实改善。相反，由于煤炭行业以国有企业为主导，而国有企业又承担着过多的就业和其他社会责任，且市场意识不足，政府过多干预不仅不能帮助煤炭行业走出困境，反而可能会使煤炭行业对政策产生过度依赖，进而影响行业调整与整合进程，最终使煤炭供给与需求长期失衡，使煤炭行业长期颓势成为一种常态。

煤炭新常态前提须减少干预

毫无疑问，煤炭行业陷入颓势与需求增长放缓有关，但与市场机制不完善、国有企业市场意识不足、政府干预过多关系更大。在市场化改革无路可退的情况下，煤炭行业想要彻底摆脱颓势，迎接“新常态”，不能靠政府的救市政策，而要靠大力推进改革。

第一，要健全煤炭企业退出机制，特别是国有煤炭企业的退出机制。自2011年第四季度以来，煤炭行业已经经历了近3年的持续调整，许多煤矿，特别是许多国有煤矿早已陷入亏损。由于当前煤炭产能已经明显过剩，且目前在建和技改矿井仍然很多，煤炭市场供大于求将成为长期趋势，煤价也将长期低位徘徊。

因此，未来市场力量将会逼迫一批资源条件差、生产成本高、不具竞争力的煤矿企业退出市场。在这一调整过程中，民营和乡镇煤矿灵活性较高，停产关闭较为灵活，退出也较为容易。但国有煤矿难以轻易停产，关停退出更是难上加难，从而导致煤炭市场供求难以重新趋于均衡。为了使煤炭市场更快重新趋于均衡，必须要尽快完善国有煤矿企业退出机制，加快分离企业办社会职能，让企业完全按照市场机制经营运作。另外，部分不具备竞争力的煤矿企业，自己也要认清形势，及早制定退出方案，力争把损失降至最小。

第二，各级政府要减少对煤炭行业运行的直接干预。当前煤炭行业之所以沦落至如此境地，与地方政府帮倒忙关系极大。2008年全球金融危机爆发之后，各煤炭主产区政府纷纷加大了煤炭行业的干预力度，大力推进资源整合，短期内有效煤炭产能快速下降。之后，在“四万亿”投资刺激下，煤炭需求快速恢复，煤炭市场再度出现供不应求，各大煤炭集团借机纷纷上马新建项目，导致近两年煤炭产能持续增加，煤炭供给过剩压力不断凸显。

不仅如此，地方政府给煤炭企业设定投资任务、为煤炭企业安排兼并重组任务的现象在部分煤炭主产区很常见。由于企业完成投资和兼并重组任务需要投入较多的资金，不断扩大在产煤矿产能就成为获得资金来源的主要途径之一。即便煤炭市场供求矛盾已经显现，但为了获得更多的资金，部分煤炭企业还是想不断通过提高煤炭产量来获取资金，最终加剧煤炭市场供给过剩。

第三，重新提高煤炭行业对非国有资本的开放程度，提高市场活力。虽然煤炭行业陷入颓势已近3年，但是行业调整颇为艰难。其重要原因之一是目前行业中国有企业占据了绝对主导地位，河南、河北等部分省区更是国有企业的天下，民营煤炭企业几乎被迫退出了市场。

国有煤炭企业占主导的情况下，煤炭行业调整之所以艰难，一方面是因为国有企业的经营者更多考虑的是自己的业绩和政绩，即便部分矿井亏损，也没有胆量出售或关闭，更多时候只能是维持，混过一天算一天；另一方面，各级地方政府对国有企业均有着不同程度的保护，能让企业维持就尽量不让其关门。因此，为了加快推进煤炭行业调整进程，政府应该重新提高煤炭行业对非国有资本的开放程度，提高市场活力。

目前，相当数量的人认为煤炭行业已经属于夕阳产业，民营资本对煤炭行业已经失去了兴趣。而笔者则认为，民营企业之所以兴趣大减，并不完全是因为煤炭景气下滑，更是因为各级政府近年来对煤炭行业的大力干预，以及在煤炭行业广泛推行的国进民退。即便煤炭景气下滑，煤炭在我国能源结构中的基础地位可能未来几十年都难以改变。行业在经历一段时期痛苦调整之后，终将会进入一个相对平稳的发展阶段，行业获得平均利润难度应该不会太大。因此，只要对非国有资本放开准入，必定会有进入者，并以此来推动煤炭行业调整与整合，促进煤炭行业尽早重新趋于均衡。

第四，提高煤炭资源配置的市场化程度。近年来煤炭市场化快速推进，从取消重点合同煤，到取消煤炭生产和经营许可，再到焦煤和动力煤期货双双上市，煤炭市场化可谓成绩斐然。但是，整体看来，煤炭资源配置的市场化程度仍然不高。煤炭行业规划和煤炭产业政策甚至明确提出，“要推进煤炭大基地、大集团、大煤矿建设，在大型煤炭基地内，一个矿区原则上由一个主体开发，一个主体可以开发多个矿区”。

这种规划式政策在一定程度上抑制了市场竞争，市场在资源配置中的作用被大大削弱，越来越多的煤炭资源通过协议和转让等非市场方式流向大型国有煤炭企业集团，大型国有煤炭企业以较低的成本获取了大量煤炭资源。资源获取成本较低，在一定程度上导致了企业资源开发盲目扩张，产能过快增长。

第五，改革目前的煤矿项目投资审批制度。目前，煤炭开发项目仍需各级发改委核准。按照《政府核准的投资项目目录（2013年本）》要求，国家规划矿区内新增年生产能力120万吨及以上煤炭开发项目由国务院行业管理部门核准；国家规划矿区内的其余煤炭开发项目由省级政府核准；其余一般煤炭开发项目由地方政府核准。政府对煤炭项目核准的初衷本是为了加强宏观调控，控制产能合理增长。

但现实情况是，由于主管部门核准周期长，核准过程不够透明，以及项目获得核准难度大，许多煤矿投资项目在拿到用地、环保、水保、采矿许可证等支持性文件之后，往往不能及时获得各级行业管理部门的最终核准。相当数量的煤矿项目在未得到核准之前便开工建设，甚至在完成项目建设后仍未获得核准，只是最终经过各种努力在临近投产前一刻才获得最终核准。

由于目前的审批制度执行不到位且人为因素太多，不仅没有合理控制住产能，反而迫使大量项目未核准先建设，扰乱了市场机制作用的发挥，在一定程度上导致了产能无序增长。为了促进煤炭产业持续健康发展，非常有必要改革目前的煤矿项目核准制度，使项目核准更加透明化、核准流程更加公开，努力为市场传递正确信息，促进市场机制作用更好发挥。

总而言之，煤炭行业想要尽快摆脱颓势，有必要加快推进一系列改革。只有当各项改革到位了，煤炭行业才可能真正进入符合市场经济的新常态。